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论火灾调查原则的重构:以《火灾事故调查规定》为视角

发表日期:2016-08-05 文章来源:邓亮

    ——以修订的《火灾事故调查规定》为视角
 
    摘要:火灾调查原则是火灾调查价值取向、基本精神和发展趋势的集中体现,是《火灾事故调查规定》赖以制定和实施所遵循的原理和准则,本文在梳理《火灾事故调查规定》具体条文内容的基础上,对及时性、客观性、公正性和合法性原则的涵义和内容进行了分析和研究。
 
 
    原则一词来自拉丁语(principium),其语意为“开始、起源、基础。”在现代汉语中,原则的含义是说话或行事所依据的法则或标准。作为一部独立的行政规章,2009年4月通过的公安部《火灾事故调查规定》(公安部第108号令,以下简称108号令)是由具体的条文规范组成的有机统一体,而各条文规范之间有机统一的关系,取决于它们赖以制定和实施时所遵循的相同的准则或原理,这些准则或原理即所称的原则。因此,火灾调查原则是指贯穿于火灾调查始终,指导调查活动实施的准则或原理,这一定义体现了具有基础性、规范性、稳定性和抽象性特点的火灾调查原则是构成108号令具体规范的基础性依据,也是指导火灾调查工作的最高准则。
 
    公安部第108号令第4条规定:“火灾事故调查应当坚持及时、客观、公正、合法的原则”,由此确立了火灾调查及时性、客观性、公正性与合法性的四项原则,较之1999年3月发布实施《火灾事故调查规定》(公安部第37号令,以下简称37号令)确立的坚持实事求是、尊重科学的原则,无论是在条文表述,还是内容规范上,其语言更精练、内涵更丰富,也符合作为整体的行政法所遵循的一般性原则。当然,作为108号令维系和普遍奉行的火灾调查原则,除了在规章中置以显著的位置,还应将其所包含的内涵和追求的价值融入至具体的条文规范中,因此,笔者尝试对及时性、客观性、公正性和合法性原则进行分析和解读同时,也将条文规范的梳理纳入其中,使之抽象与具体相统一,为教学服务、指导实践。
 
    1、及时性原则
 
    效率无疑是行政的本质要求,没有时效制约的调查,很难说当事人的合法权益和社会公共利益能够得到充分的保障。与37号令比较,108令首次明确了及时性原则,反映了立法者对调查效率与实体公正之间相互关联的深入认识。当然,及时性原则的内涵比较丰富的,在108号令中体现为两个制度的构建。
 
    1、1调查时效制度
 
    这里的时效包括两种情况:一是在法定期限内,公安机关消防机构不履行调查职责产生的法律后果。二是在法定期限内,不能完成调查产生的法律后果。对于第一种情况,时效制度要求公安机关消防机构及时展开调查,避免因时间拖延造成证据的毁灭、散失,进而影响事实的正确认定。对于第二种情况,时效制度要求缩短取证时间与火灾发生时间的距离,提高调查过程中所收集证据的数量和质量,促进实体公正的实现。第37号令对调查时效的规定很简单,仅涉及法律文书送达的时限、申请重新认定及作出重新认定的时限等内容。而108号在调查时效制度的构建中,比37号令前进了一大步。除了进一步明确相关法律文书的送达时限、申请复核及作出复核结论的时限外,重点是明确了调查时限,弥补了37号令有关调查时效规定的不足。108号第18条规定:“公安机关消防机构应当自接到火灾报警之日起三十日内作出火灾事故认定;情况复杂、疑难的,经上一级公安机关消防机构批准,可以延长三十日”,首次明确了火灾调查起止时间,把接到火灾报警作为程序上自动宣布调查的开始,同时也规定除情况复杂、疑难的火灾外,在其后30日内做出认定是完成调查的底线,进而督促公安机关消防机构在接到火灾报警后,积极履行自己的法定职责和义务,在程序和实体上共同实现调查公正。
 
    1、2简易程序制度
 
    简易程序是相对于普通程序而言简化了的调查程序,两种调查程序分别适用于损害大小、难易程度不同的火灾,区分并适用两种程序可以有效地利用有限的调查资源、提高调查效率。第37号令中没有确定简易程序,但迫于调查资源的限制,火灾调查实践中根据火灾事实简化普通调查程序的情况也并不少见,特别是近年来,一些地方性简易调查程序规定的出台,为缓解调查资源紧张,解决事实上的调查不作为发挥了重要作用,也为108号令制定简易程序做了大胆的尝试、积累了的经验。从具体条文来看,108号令对调查简易程序的规定分为两部分内容:一是简易程序的适用范围,二是简易程序的实施步骤。由于简易程序的适用范围是划分简易程序与普通程序的分水岭,笔者着重对此问题进行分析。108号令第12条规定:“同时具有下列情形的火灾,可以适用简易调查程序:①没有人员伤亡的;②直接财产损失轻微的;③当事人对火灾事故事实没有异议的;④没有放火嫌疑的。”客观的说,第12条关于简易程序适用范围的规定在方向是明确的、清楚的,但一些问题值得引起关注。一是对“无人员伤亡、直接财产损失轻微”情况的理解要准确、标准要量化,防止出现不同调查机关理解不同的情况,造成简易程序适用的不规范;二是对当事人是否有异议是否作为要件之一仍需要仔细斟酌。在保障当事人合法诉求的同时,也要能够排除没有根据的“异议”,保障调查的顺利进行,防止不受制约、毫无根据的“异议”导致简易程序最终流于纸面,束之高阁。
 
    2、客观性原则
 
    所谓客观性原则就是要求火灾调查人员按照火灾发生的本来面目去研究认识火灾,用科学的方法分析火灾发生、发展的规律,不主观臆断、不先入为主,具体包含两方面的内容。
 
    2、1火灾调查要遵循客观规律
 
    火灾调查不仅是一种执法活动,还依赖于人们对火灾这一现象的认识程度,因此,火灾调查工作既要符合依法行政的要求,也要遵循科学规律。第108号令对起火原因与灾害成因的划分,及具体认定内容的规定,反映了对调查客观规律的尊重,也是对其法律与科学统一的最佳诠释。
 
    一是区分了起火原因与灾害成因。108号令第29条规定:“公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况,及时作出起火原因和灾害成因的认定”。第31条规定:“灾害成因的认定应当包括下列内容:①火灾报警、初期火灾扑救和人员疏散情况;②火灾蔓延、损失情况;③与火灾蔓延、损失扩大存在直接因果关系的违反消防法律法规、消防技术标准的事实”。上述规定表明,对于一个完整的火灾而言,绝大多数是由多种影响因素共同作用的结果,不仅包含引发火灾的因素,也包括导致火灾发展、蔓延和扩大的因素,因此,将火灾调查认定的内容划分为起火原因和灾害成因,是客观认识火灾发生、发展规律基础上所作的科学判断,有利于全面查明火灾事实,维护当事人合法权益,也利于公安机关消防机构调查公信力的提高。
 
    二是明确了起火原因的认定内容。火灾的发生、发展受多方面因素的影响,加之燃烧本身具有很强烈的破坏作用,火灾现场的各种痕迹、物品与火灾事实之间的联系被隐蔽了起来,甚至由于部分痕迹、物品的损毁、消失,阻断了这种联系,使得起火原因的认定异常困难。37号令要求调查机关必须认定火灾原因的规定本无可厚非,但实践调查中几种起火原因并存,无法排除的情况经常出现,据此情况下要求调查机关作出原因认定,不但没有事实依据,也不符合客观认识的规律。因此,108号令第30条:“对起火原因已经查清的,应当认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因;对起火原因无法查清的,应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除的起火原因”的规定,还原了起火原因认定的本来面目,使调查认定更加尊重客观、尊重事实,真正最大限度的保护了当事人的合法权益。
 
    2、2证据调查要客观
 
    在火灾调查工作中,火灾残留物、各种痕迹、询问笔录、勘验笔录,以及鉴定结论等都是认定火灾事实的证据。调查人员通过收集、审查、判断这些证据,使之形成一条完整的证据链,最终得以认定火灾事实。在此过程中,证据收集、审查、判断等一系列调查活动是影响火灾事实认定的关键。值得肯定的是108号令在如何规范取证手段和程序,以及对关键证据的调查取证等方面作出了的一系列规定。比如第21条规定了现场提取痕迹、物品的具体程序,第22条对如何进行现场实验作出了规定,第24条、第25条则对尸体检验、鉴定和人身伤害鉴定作出了规定,有效的规范了调查机关的证据调查活动,保证了所收集、审查、判断证据的客观真实性。
 
    3、公正性原则
 
    公正性原则是一切法律的基本原则,也是构建社会主义和谐社会的核心价值取向。坚持公正性原则,既是公安机关消防机构依法调查的内在要求,也是构建和谐社会,促经社会公平、正义的关键所在。公正原则包括程序公正与实体公正两方面的要求。
 
    3、1调查程序公正
 
    调查程序公正的前提和基础是保障当事人必要的调查知情权。可以预见,不受监督和制约的调查,坚持公正只能是一句空洞的口号。程序公正除了要求公安机关消防机构在进行火灾调查时,与火灾事实有利害关系的调查人员应当主动回避外,还包括公安机关消防机构在对火灾进行认定与处理前,应当事先通知火灾当事人,并听取当事人对火灾事实的陈述、申辩的要求。因此,108号令第32条规定:“公安机关消防机构在作出火灾事故认定前,应当召集当事人到场,说明拟认定的起火原因,听取当事人意见;当事人不到场的,应当记录在案”。之所以要事先通知火灾当事人,关键是使火灾当事人对可能承担的不利后果有所了解和认识,这种必要的了解和认识,不但可以化解当事人对火灾事故认定与处理中存在的疑问和抵触情绪,也为当事人履行必要的法律义务进行准备。
 
    3、2调查实体公正
 
    调查实体公正的内容包括:要求公安机关消防机构依法调查、不偏私,平等对待火灾当事人,以及合理处理火灾事故,不专断等。108号令没有从正面要求公安机关消防机构应当如何实现实体公正,但通过对违反调查公正应承担的法律责任的规定,对实体调查公正提出了要求。108号令第44条规定:“公安机关消防机构及其工作人员有下列行为之一的,依照有关规定给予责任人员处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:①指使他人错误认定或者故意错误认定起火原因、灾害成因的;②瞒报火灾、火灾直接经济损失、人员伤亡情况的;③利用职务上的便利,索取或者非法收受他人财物的;④其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。”
 
    4、合法性原则
 
    合法性原则是指公安机关消防机构在法律、法规授权的范围内,依法展开调查活动,并承担因违法行使调查职权而产生的法律责任。火灾调查合法性原则主要包括调查主体合法与调查职权合法两部分内容。
 
    4、1调查主体合法
 
    调查主体合法即要求公安机关消防机构是能以自己的名义拥有和行使行政调查职权,并能够对调查行为产生的法律后果承担法律责任。在我国,火灾调查主体的相对比较复杂,既包括作为调查主要力量的公安机关,也包括公安机关以外的其他调查主体。在公安机关内部,也存在铁路、交通、民航、森林消防机构与地方消防机构相互交叉、共存的情况,调查主体不明确,直接导致调查责任不明确,更会带来互相推诿、扯皮的现象。从108号令有关调查主体规定的篇幅比重来看,新修订的《火灾事故调查规定》对规范调查主体是费了心思的。比如第5条规定:“火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管,并由本级公安机关消防机构实施;尚未设立公安机关消防机构的,由县级人民政府公安机关实施。公安派出所应当协助公安机关火灾事故调查部门维护火灾现场秩序,保护现场,控制火灾肇事嫌疑人。铁路、交通、民航、林业公安机关消防机构负责调查其消防监督范围内发生的火灾”。该条三款分别对消防机构与公安机关之间的相互关系,公安派出所在火灾调查中的职责,以及铁路、交通、民航、林业系统消防机构与地方消防机构职责范围作出了规定,对理顺各调查主体的职责有重要意义。
 
    4、2调查职权合法
 
    调查职权的合法性包含公安机关消防机构合法拥有调查职权,并且正当行使该职权两层含义。在行政隶属关系上,公安机关消防机构虽然是公安机关下设的职能部门,但调查职权却是由法律设定直接取得的,因此,公安机关消防机构能够以自己的名义直接履行火灾调查职权。要求公安机关消防机构正当的行使该职权则是指公安机关消防机构在火灾调查中实施的方法、手段要符合法律、法规的规定,同时,要求按照法定的程序,保证及时开展调查,收集到有效、合法的证据,即公安机关消防机构行使调查权所遵循的程序应该由法律、法规加以明确规定,并确保调查主体严格遵守,否则,就要承担相应的法律后果。108号令对公安机关消防机构如何正确履行调查职权规定是比较详尽的,例如,第14条规定:“除依照本规定适用简易调查程序的外,公安机关消防机构对火灾进行调查时,火灾事故调查人员不得少于两人。必要时,可以聘请专家或者专业人员协助调查”,明确了调查的基本条件。第19条至第22条规定了公安机关消防机构在调查询问、现场勘验、痕迹物品提取、现场实验应当遵循的程序和要求。第23条至第26条则对痕迹、物品、人身如何实施鉴定、检验进行了规定。
 
    参考文献
 
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    作者简介
 
    邓亮,男,法学硕士,现为武警学院消防工程系火灾调查教研室副教授、副主任,主要从事火灾调查相关教学和科研工作。
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